A diplomacia económica da China no meio da desordem multipolar

Por Anastasia Pyatachkova

Chefe adjunta do Departamento Ásia-Pacífico
HSE University (Moscovo)


Na maior parte das vezes, a China é considerada como o motor do crescimento e recuperação global pós-pandémico. Esta afirmação não é totalmente infundada. Além de combater a pandemia com bastante sucesso, a China demonstrou um crescimento do PIB de 18,3% até ao final do primeiro trimestre de 2021, em comparação com o primeiro trimestre de 2020. Dadas as actuais circunstâncias, existem agora preocupações de que a China não terá alternativas sérias no que diz respeito à cooperação económica internacional. Para muitos países, esta situação está sujeita a uma crescente dependência da China.

No entanto, fortes indicadores económicos não substituem a necessidade de regenerar a economia da China após os choques que sofreu. Isto é especialmente verdade, uma vez que os casos da Índia e de algumas outras nações demonstram que os surtos espontâneos da epidemia ainda estão dentro do reino das possibilidades e podem resultar numa escassez de vacinas em todo o mundo. Ao mesmo tempo, Pequim enfrenta uma concorrência crescente com os EUA, bem como uma pressão externa sem precedentes exercida pelo Ocidente.

Todos estes factores juntos levantam cada vez mais questões sobre a trajectória ao longo da qual o mundo pós-COVID se irá desenvolver e sobre a liderança global da China.

Diplomacia do pingue-pongue: uma nova interpretação

O mês de abril marcou o 50º aniversário da diplomacia do pingue-pongue. Representantes oficiais da China e dos Estados Unidos discutiram o seu papel central no estabelecimento e promoção de contactos bilaterais. As partes têm percorrido um longo caminho desde então – não se esquivam a chamar umas às outras “principais ameaças”, com esta terminologia a estender-se aos documentos oficiais, enquanto a intensidade das trocas de sanções mútuas e das acusações é, de facto, muitas vezes reminiscente de um jogo de pingue-pongue.

As partes escaparam aos confins da retórica há muito tempo, uma vez que as realidades políticas e as práticas concomitantes também estão a mudar. No ano passado, a China ultrapassou a Rússia para ficar em segundo lugar na lista dos Estados com o maior número de sanções impostas pelos EUA contra si, enquanto que os EUA continuam a ser o principal iniciador de tais sanções.

Até agora, isto parece ser um jogo amigável viciado: ninguém está realmente a tentar desferir um golpe do qual o outro não conseguiria se desviar. No entanto, à medida que o jogo avança, torna-se cada vez mais apelativo, e a retórica política de ambas as partes está a assumir novos tons. A reunião de março em Anchorage, onde as partes trocaram acusações mútuas, ocupa um lugar especial neste jogo.

Ainda mais impressionante é o facto de as despesas militares estarem a crescer no meio da recessão global. De acordo com o SIPRI, totalizou dois biliões de dólares ($2 trillion) em 2020. Ajustado pelo facto de alguns estados (Chile, Coreia do Sul) terem reatribuído as suas despesas militares a outras áreas, tendência, que mesmo que não seja omnipresente, irá aparentemente persistir. Por exemplo, esta dinâmica será relevante para a Ásia-Pacífico. Em 2021, a despesa militar da China cresceu 6,8% em relação ao ano passado, atingindo 209 mil milhões de dólares. O orçamento militar da Coreia do Sul aumentou 5,4% em comparação com o ano passado, atingindo 48 mil milhões de dólares. Até o Japão aderiu à tendência, estabelecendo um recorde nos últimos anos e afectando cerca de 52 mil milhões de dólares às despesas militares em 2021.

Com isto em mente, as tensões mútuas espalharam-se por todo o sistema de relações internacionais. A 6 de maio, a China suspendeu o seu diálogo económico estratégico com a Austrália. Anteriormente, a 22 de abril, a Austrália cancelou dois acordos (entre a China e o estado de Victoria) concluídos no âmbito da Iniciativa Belt and Road. Os planos apelavam ao cancelamento de quatro desses acordos como sendo, segundo a ministra dos Negócios Estrangeiros da Austrália, Marise Payne, “inconsistentes com a política externa australiana”. A Nova Zelândia tende a tirar conclusões semelhantes.

Às vezes, surge constrangimento até mesmo nas relações bilaterais da China com aqueles que cooperam prontamente com Pequim. Por exemplo, há relatos de ataques de hackers chineses ao Gabinete Central de Design Rubin de Engenharia Marinha da Rússia, que projecta submarinos para a Marinha russa.

Estes factos tornam ainda mais surpreendentes os relatórios do Fórum de Boao para a Ásia, realizado de 18 a 21 de abril. O fórum económico que celebra o seu 20º aniversário tornou-se a maior conferência presencial desde que a pandemia eclodiu. Os relatórios oficiais sugerem que mais de 4.000 pessoas de mais de 60 estados e mais de 160 organizações de 18 estados e regiões se registaram para a participação presencial.

As linhas laterais do Fórum oferecem uma excelente perspectiva sobre um mundo onde a Ásia está a reviver após a pandemia. Em termos globais, a quota do PIB por PPP dos estados asiáticos ascende a 47,3%, tendo crescido 0,9% em comparação com 2019. Em 2020, os estados asiáticos demonstraram um aumento de 1,3%, o que é 3% superior à média global. O Investimento Estrangeiro Directo (IED) demonstrou uma diferença muito mais significativa: enquanto na Ásia totalizava 476 mil milhões de dólares, com uma queda de apenas 4%, a média global registou uma queda de 42%. O Fórum enfatizou o papel da Ásia na integração regional (em particular, a RCEP), enquanto que a Iniciativa Belt and Road recebeu a sua tradicional quota-parte de atenção.

Outras fontes também relatam tendências favoráveis. De acordo com os relatórios da VEB, as nações da ASEAN continuam a ser os principais parceiros comerciais da China. No primeiro trimestre de 2021, o comércio com a ASEAN totalizou 191,4 mil milhões de dólares (um crescimento de cerca de 35,3%), com o Vietname a representar a maior parte desse montante. O FMI espera que a Ásia apresente a maior taxa de recuperação económica (ajustada à base baixa do ano passado e ao nível global de desenvolvimento económico).

A retórica elevada é típica de tais formatos e certamente não é algo sem precedentes. No entanto, o facto do maior fórum presencial desde que a pandemia eclodiu ter tido lugar na Ásia é digno de nota. Isto sublinha mais uma vez que os estados asiáticos lidaram melhor com a pandemia do coronavírus, tanto em termos de combe à COVID-19 como de alivior das suas consequências socioeconómicas. No entanto, tal retórica positiva – associada a outros fenómenos agressivos do ambiente internacional – mostra que não só o infortúnio comum não conseguiu reunir o mundo pós-COVID sob uma única bandeira, como, pelo contrário, serviu para o fragmentar ainda mais: o mundo está agora altamente polarizado e extremamente heterogéneo.

Características da diplomacia económica pós-COVID da China

Dada a recuperação muito mais bem sucedida da China após a pandemia, novos caminhos se abrem antes dela. Por exemplo, a China tornou-se no ano passado o maior parceiro económico da UE, ultrapassando os Estados Unidos. O número de comboios de mercadorias que circulam entre a UE e a China ultrapassou 12.400 no ano passado, o que é 50% mais do que em 2019 e sete vezes mais do que em 2016.

A China alcançou resultados assinaláveis na sua cooperação com as nações latino-americanas e africanas. Em 2005-2020, os contratos de investimento e construção da China na América Latina totalizaram cerca de 183 mil milhões de dólares. Durante o mesmo período, a China investiu cerca de 303 mil milhões de dólares na África Subsahariana, com outros 197 mil milhões de dólares nas nações do MENA.

Ao mesmo tempo, devemos lembrar que os sucessos e as brilhantes perspectivas da China vêm embalados com uma série de questões de longa data, mas ainda não resolvidas, bem como novos desafios. Por exemplo, a partir de junho de 2020, a dívida de vários estados africanos para com a China era, segundo consta, superior a 25% da sua dívida externa total (Angola, República do Congo, Djibuti, Camarões, Etiópia e Zâmbia fazem parte de tal lista). Ao mesmo tempo, a China melhorou as capacidades da sua base militar no Djibuti, agora capaz de receber porta-aviões. Tais resultados estão directamente ligados ao aumento da presença económica da China no continente.

As mesmas características são, em grande parte, típicas das nações asiáticas. Grandes debates rodeiam as políticas seguidas por Rodrigo Duterte, que é frequentemente criticado pelas suas concessões à China (muitas vezes em troca do investimento prometido). Recentemente, o presidente das Filipinas foi duramente criticado por dar à China o controlo sobre as zonas de pesca no Mar do Sul da China. A sua política em relação à China é contrastada com a do líder indonésio Joko Widodo e o seu equilíbrio mais prudente entre os EUA e a China sem “ajoelhar”. A Indonésia conseguiu assim chegar a termos de cooperação mais favoráveis (por exemplo, o país recebeu vacinas da China).

A mão-de-obra e as tecnologias chinesas continuam a ser uma questão à parte quando se trata de implementar projectos conjuntos. As normas ambientais e as questões co-relacionadas surgem frequentemente. Por exemplo, os protestos contra a presença crescente da China nos Estados da Ásia Central não são infrequentes: nos últimos dois anos, registaram-se pelo menos 40 protestos deste tipo.

Além disso, os escândalos relacionados com os portos eclodem frequentemente em ligação com a China, evocando discussões particularmente com respeito ao Paquistão e Myanmar. Certamente, o tópico mais quente aqui é o porto de Hambantota que o Sri Lanka aluga à China. Há conversações regulares sobre o Sri Lanka estar na “armadilha da dívida”, enquanto os funcionários do país negam isto, afirmando que o país “nunca será um porta-aviões insubmersível que constitua uma ameaça para mais ninguém”. Além disso, a “armadilha da dívida” é frequentemente interpretada como parte de uma crise mais sistémica: no caso do Sri Lanka, as suas causas incluem os “défices gémeos” – défice comercial e défice orçamental.

A abordagem da China à Índia é um caso especial. No Verão, quando rebentou o conflito fronteiriço, a China respondeu de uma forma bastante contida às sanções que lhe foram impostas. Durante a actual vaga de coronavírus na Índia, Pequim manifestou oficialmente o seu apoio a Nova Deli e ofereceu os seus aprovisionamentos de vacinas. No entanto, o recente incidente de um diplomata chinês comparando os sucessos da China no espaço exterior e as piras funerárias da Índia, provocou uma reacção violenta. Embora este post tenha sido apagado, o incidente produziu uma impressão poderosa. Isto está longe de ser a primeira vez que a China é acusada de utilizar a pandemia para reforçar a sua liderança global.

A ambivalência da posição da China é também visível nas instituições internacionais. Por um lado, a China tem beneficiado grandemente da ordem liberal global; por outro lado, a China salienta regularmente os privilégios gerados por esta ordem para o Ocidente e as injustiças quando se trata do Sul Global.

Apesar disso, a China continua a fazer parte de vários sistemas internacionais, quer como doador, quer como beneficiário. Em março, surgiu a informação de que o Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS concedeu à China um empréstimo de mil milhões de dólares para a recuperação económica. Espera-se que a RCEP ajude a China a implementar a estratégia “Made in China 2025” e assegure o acesso das empresas chinesas à construção de cadeias de abastecimento. Além disso, em todos os espaços multilaterais, a China salienta a necessidade de acção conjunta no combate à pandemia da COVID-19, reforçando assim a sua imagem internacional (em particular, Xi Jinping falou sobre isto na Cimeira do G20 em novembro de 2020).

As instituições económicas e financeiras com participação chinesa continuam a expandir-se. A revisão dos cinco anos de funcionamento do Banco Asiático de Investimento em Infraestruturas (AIIB) apresentada em julho do ano passado sugere que o número de membros fundadores quase duplicou de 2016 para 2020, de 57 para 103; 87 projectos foram apoiados neste período e 19,6 mil milhões de dólares investidos.

Do ponto de vista do discurso político, notamos uma grande diferença na conduta da China em fóruns internacionais e nos seus diálogos bilaterais. No entanto, isto tem tido pouca influência nas políticas de Pequim nos organismos internacionais, que permanecem bastante pragmáticas. Actualmente, a China é o segundo maior patrocinador da ONU, seguindo os EUA, e tira partido das instituições da ONU para promover a Iniciativa Belt and Road. Desde abril passado, 15 cidadãos chineses dirigiram vários organismos da ONU.

Ao mesmo tempo, temos de reconhecer que as iniciativas chinesas foram postas à prova durante a pandemia. Em junho passado, Wang Xiaolong, chefe do Departamento Económico Internacional do Ministério dos Negócios Estrangeiros da China, disse que a pandemia tinha afectado seriamente 20% dos projectos da Iniciativa Belt and Road e teve um impacto negativo em mais 30% a 40%. Embora a Iniciativa Belt and Road ainda seja activamente promovida, a pandemia irá muito provavelmente fazer os seus próprios ajustamentos aos projectos de investimento da China. Em particular, as previsões sugerem uma diminuição do investimento em recursos extraíveis e em alguns projectos de infra-estruturas; uma maior atenção pode ser concentrada em projectos com um curto período de retorno do investimento.

Lobos à nossa porta?

Dada a crescente pressão externa, as alegações de expansão e ameaça chinesas persistem com intensidade variável em todo o mundo. Pequim procura neutralizá-las, em grande parte através da substituição de uma ideia por outra. Contudo, a prática de combater conceitos com outros conceitos (por exemplo, substituir “ascensão pacífica” por “desenvolvimento pacífico”, o “sonho chinês”, a “comunidade de destino comum”, etc.) não produziu, aparentemente, até agora, o resultado desejado.

Este é o pano de fundo que se centra particularmente no novo estilo da língua diplomática chinesa, que está a tornar-se progressivamente mais rudimentar. A política externa da China é frequentemente denominada “diplomacia guerreira de lobo”, e espera-se que as suas práticas se tornem cada vez mais agressivas. Os meios de comunicação social notaram que os diplomatas chineses se deram ao trabalho de “escavar um dicionário de palavrões franceses” antes de chamar ao chefe de uma fundação francesa um “petit canaille”.

No frenesim do jogo do pingue-pongue, é fácil esquecer que se trata apenas de um jogo. Parece ser uma verdadeira batalha enquanto se joga, e a vitória parece crucial. Quando se concentra em jogar, é difícil reflectir e ponderar questões incómodas. Será que perdemos benefícios importantes a longo prazo num jogo deste tipo? Será realmente impossível não jogar ou escolher um jogo diferente, mesmo que um parceiro o desafie?

Não para desculpar tal conduta, mas apenas a título de observação, seria justo dizer que tal “simplificação estilística” tornou-se, de facto, parte integrante não só da linguagem diplomática chinesa: a mesma tendência pode ser encontrada em declarações oficiais russas e americanas (mais sobre isto pode ser encontrado aqui).

Além disso, verifica-se frequentemente que declarações inadequadas são iniciativas individuais em vez de intenções maliciosas sancionadas pelo regime comunista. Desculpas para o uso de retórica dura podem ser encontradas na exigência política interna da China motivada pelo nacionalismo crescente da China e pelos esforços do Partido Comunista Chinês para legitimar a sua autoridade.

Hoje, a China continua a experimentar o seu novo estatuto global: continua a promover o valor da cooperação internacional em vários locais internacionais, a introduzir acordos comerciais regionais, a criar novas cadeias de valor globais no meio das novas circunstâncias. Os dispositivos utilizados para trabalhar com países como parte da Iniciativa Belt and Road e outros formatos chineses de cooperação são pragmaticamente os mesmos, tal como antes. Além disso, a China não é original mesmo nas manifestações das suas acções políticas mais extremas: uma resposta semelhante às sanções e boicotes foi observada em vários períodos da sua história moderna (e não apenas moderna).

No entanto, sabe-se frequentemente que a quantidade se transforma em qualidade, e isto aplica-se à China em particular. Não devemos subestimar as transformações actuais. Em 2017, por exemplo, os analistas observaram que o conceito emblemático da China de uma “comunidade de destino comum” foi, pela primeira vez, oficialmente incluído numa resolução da ONU. Durante a pandemia, a Iniciativa Road and Belt assumiu uma nova dimensão ao ser aumentada com a noção de uma “Rota da Seda da Saúde”. Além disso, não é segredo que um efeito cumulativo resulta muitas vezes na institucionalização de práticas políticas comuns – o Ministério do Comércio da China incluiu oficialmente sanções no seu âmbito de actividades em setembro de 2020.

A diplomacia do “lobo guerreiro” parece frequentemente uma reacção exagerada (os acontecimentos e a resposta da China são incomparáveis em significado), e prejudica os interesses económicos com mais frequência do que não. Resumindo, podemos dizer que a estratégia da China como um grande conceito há muito que tomou forma e é consistentemente implementada, embora de modo bastante emocional. A China pensa em categorias que implicam uma contabilidade obrigatória para os interesses nacionais (domésticos). Muito provavelmente, a China continuará esta política ajustada às consequências da pandemia e a episódios de comportamento irracional por parte de actores internacionais. A experiência mostra que se pode e deve negociar com a China, por mais duras que as conversações possam parecer. O que em última análise importa no pingue-pongue não é apenas o tempo de reacção e imprevisibilidade, mas também os nervos de aço.

Fonte: RIAC

Imagem de capa: Passetti, sob licença CC BY-NC-ND 2.0

As ideias expressas no presente artigo / comentário / entrevista refletem as visões do/s seu/s autor/es, não correspondem necessariamente à linha editorial da GeoPol

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