Treze pontos sobre Joe Biden e a Rússia

Por Andrey Kortunov
Doctorado em História
Director Geral do RIAC

1. Narrativas

A liderança russa esforçou-se por evitar quaisquer declarações que indicassem a sua preferência por Donald Trump. Ainda assim, é evidente que a eleição de Joe Biden não se enquadra bem na narrativa oficial russa sobre o sistema internacional contemporâneo. O antecessor de Biden na Casa Branca com a sua abordagem nacionalista, unilateralista e transaccional explícita da política externa, foi considerado em Moscovo como uma manifestação gráfica das tendências globais prevalecentes longe da globalização, da política baseada em valores e da hegemonia ocidental. Se Biden for pelo menos parcialmente bem sucedido nas suas tentativas de restaurar o multilateralismo e a solidariedade ocidental e de promover uma mudança global para um novo ciclo de globalização, o seu sucesso será um golpe para a imagem do mundo que a liderança russa gosta de apresentar. Uma nova consolidação do Ocidente, por muito temporária que seja, está em desacordo com a narrativa oficial do Kremlin sobre o movimento inexorável do sistema internacional em direcção a uma ordem mundial policêntrica. Pior ainda, pode dar ao Ocidente colectivo uma nova confiança. Além disso, uma nova reconciliação entre os EUA e os seus tradicionais aliados ocidentais será um grande golpe para os vários populistas e nacionalistas ocidentais para os quais Trump é um modelo a seguir, e virará as balanças políticas contra eles. Irá também prejudicar alguns dos parceiros políticos do Kremlin no estrangeiro. Uma vitória de Biden pode injectar nova vida nos proponentes dos valores liberais ocidentais que Vladimir Putin já escreveu como sendo irremediavelmente obsoletos

2. Prioridades

Quando o presidente democrático chegar finalmente à sua agenda de política externa, não é provável que a pasta russa se sente no topo da mesma. O novo presidente dos EUA não está obcecado com Moscovo na mesma medida em que alguns republicanos estavam (por exemplo, o falecido Senador John McCain). Joe Biden é mais provável que se concentre nas relações transatlânticas que foram seriamente prejudicadas pelo seu antecessor. Outro assunto escaldante é um acordo comercial com a China: não acabará com a concorrência económica ou tecnológica EUA-China, mas pode pelo menos ajudar a evitar uma verdadeira guerra comercial entre Washington e Pequim. Em suma, Biden pode permitir-se colocar a maior parte dos ficheiros da Rússia em segundo plano, com a possível excepção da questão pendente do controlo estratégico do armamento. Isto implica que não veremos uma cimeira EUA-Rússia no início de 2021; na melhor das hipóteses, os dois líderes poderiam encontrar-se à margem de um evento multilateral, como o G20 ou a APEC, para comparar notas sobre questões de interesse comum.

3. Atitude

Donald Trump nunca traçou uma linha entre Vladimir Putin e a Rússia. Ele sempre argumentou que Putin era um líder muito forte, hábil e eficiente, fazendo o seu melhor para fazer avançar os interesses nacionais da Rússia. Joe Biden não partilha esta admiração pelo presidente russo; pelo contrário, parece acreditar que Putin é um dos principais contribuintes para o declínio histórico da Rússia como Estado e como sociedade. Aos olhos de Biden, a cleptocracia de Putin, o autoritarismo político, a chamada "vertical do poder", e outras características específicas do seu sistema, constituem um grande obstáculo à modernização social e económica da Rússia. Na opinião de Biden, ser anti-Putin não significa ser anti-Rússia; pelo contrário, lutar contra Putin no final é a melhor ajuda ao povo russo que os EUA poderiam eventualmente oferecer.

4. Restrições internas

A boa notícia para as relações EUA-Rússia é o facto de até agora as autoridades dos EUA não terem detectado qualquer envolvimento significativo da Rússia nas eleições de 2020. Isto não significa necessariamente que este assunto vá desaparecer completamente do ecrã de radar de Biden, mas não é provável que afecte a agenda política interna americana de 2021 tanto como o fez em 2017. Por outro lado, com os republicanos no controlo do Senado, Joe Biden será significativamente limitado no que pode fazer em matéria de política externa, incluindo a dimensão russa. O Capitólio estará em posição de desempenhar um papel activo na política de sanções contra a Rússia, na modernização das forças nucleares dos EUA, na limitação da autonomia da Casa Branca em assuntos como a JCPOA ou em decisões relacionadas com a presença militar dos EUA no estrangeiro. A influência do poder legislativo nas relações EUA-Rússia será provavelmente sobretudo negativa, especialmente se a Rússia continuar a ser, de alguma forma, uma questão na política partidária dos EUA.

5. Direitos Humanos

O "lado mau" de Biden para a Rússia começará a manifestar-se com uma retórica muito mais dura e intransigente, visando a liderança russa. Uma vez que Joe Biden, ao contrário de Donald Trump, não é um fã de Vladimir Putin, o primeiro não será tímido em expressar as suas opiniões pouco elogiosas sobre o líder russo. Além disso, Biden dará mais atenção aos problemas dos direitos humanos na Rússia; dará mais apoio à oposição política na Rússia, bem como às instituições politizadas da sociedade civil. Demonstrará também mais simpatia pelos estados democráticos na vizinhança russa, desde a Ucrânia até à Geórgia (o que poderá também incluir um apoio mais activo à oposição democrática na Bielorrússia). É provável que o apoio dos EUA a Kiev aumente, incluindo várias formas de assistência militar.

6. Sanções

As sanções anti-russas continuarão sem dúvida a ser um dos principais instrumentos políticos dos EUA ao lidar com Moscovo. Veremos mais delas e a única questão é se a Administração Biden preserva a abordagem global da Administração Trump, ou se, pelo contrário, tentará levar estas sanções a um novo nível, muito mais elevado. Sem dúvida, haverá tentações de sufocar a economia russa, impondo um conjunto abrangente de sanções aos sectores energético e financeiro da Rússia e tratando Moscovo da mesma forma que os EUA trataram Teerão durante os quatro anos do Trump. Contudo, levar as sanções a um novo nível criaria demasiados riscos para o sistema económico global em geral e para a economia dos EUA em particular. Não é provável que a Administração Biden esteja pronta a assumir tais riscos, especialmente quando tiver de lidar com tantos outros desafios económicos e financeiros.

7. Controle armamentístico

É provável que a Administração Biden seja geralmente melhor do que a Administração Trump. O presidente eleito nunca apoiou a atitude irresponsável do seu predecessor em relação ao controlo de armas em geral ou ao controlo bilateral de armas EUA-Rússia em particular. Ele poderia muito bem tentar salvar o Novo START e cumprir informalmente as disposições do INF, da qual os Estados Unidos se retiraram no Verão de 2019. É provável que preste mais atenção ao TNP, ao CTBT, e a outros acordos multilaterais sobre armas nucleares que Trump não considerou de maior importância para os EUA. Contudo, isto não significa que o controlo bilateral de armas EUA-Rússia tenha um futuro brilhante sob Biden - qualquer acordo para além do Novo START será muito difícil de negociar e de ser ratificado pelo lado dos EUA. Muitos desacordos fundamentais entre Moscovo e Washington, sobre questões como armas nucleares tácticas, defesa anti-mísseis balísticos, envolvimento da China e outras potências nucleares, etc., não desaparecerão sob a nova administração. É também claro que a Administração Biden terá de começar a rever e a rever o velho paradigma do controlo estratégico de armas, a fim de acompanhar os últimos desenvolvimentos tecnológicos (espaço, cibernética, IA, sistemas letais autónomos, ataque rápido, etc.).

8. Problemas regionais

Outra mudança na política externa dos EUA sob Biden é que a Rússia pode beneficiar da potencial flexibilização da posição dos EUA sobre o Irão e de uma abordagem mais equilibrada dos EUA ao processo de paz no Médio Oriente. O Kremlin saudaria sem dúvida que os EUA voltassem ao JCPOA, ou que dessem mais ênfase a abordagens multilaterais a um acordo israelo-palestiniano. Ao contrário de alguns dos seus colegas da administração Barack Obama, Joe Biden sempre se mostrou bastante céptico quanto às intervenções militares dos EUA no estrangeiro e opôs-se activamente ao envolvimento dos EUA na Líbia em 2011. Contudo, é improvável que a Administração Biden procure activamente colaboração com Moscovo na Líbia dez anos mais tarde, ou que procure mais interacção EUA-Rússia na Síria e nos seus arredores. Pode-se prever que Biden será mais persistente do que Trump ao acusar a Rússia de acções desestabilizadoras em estados frágeis, principalmente em África. É também possível que a Administração Biden exerça mais pressão sobre os aliados iliberais da Rússia na América Latina (Venezuela, Cuba e Nicarágua).

9. Assuntos comuns globais

A decisão de Biden de levar os EUA de volta aos acordos de Paris sobre alterações climáticas poderá abrir novas oportunidades para uma cooperação limitada entre os EUA e a Rússia neste domínio. No entanto, continua a não ser claro até que ponto o Kremlin está pronto para se comprometer seriamente com a agenda global das alterações climáticas. Outra área de cooperação em áreas comuns globais é a região do Árctico. Na Primavera de 2021 a Rússia assume a liderança do Conselho do Árctico e ambos os lados estão interessados em manter esta instituição separada da concorrência geopolítica noutras regiões do mundo. Esta tarefa não parece impossível de realizar, embora haja riscos de o Conselho se transformar em mais um pódio para as lutas políticas entre os EUA e a Rússia.

10. A dimensão europeia

Uma provável mudança nas relações transatlânticas terá também um impacto na política externa da Rússia. Claro que as numerosas diferenças políticas, económicas e estratégicas entre Washington e Bruxelas não desaparecerão simplesmente, e certamente não haverá regresso aos bons velhos tempos de Barack Obama e Bill Clinton. Ainda assim, Biden, com a sua experiência em política externa e a sua inclinação para o compromisso, trabalhará diligentemente para restabelecer as relações transatlânticas. Sob Biden, veremos provavelmente mais flexibilidade de Washington nas conversações comerciais com a UE, mais disponibilidade para considerar a opinião da UE sobre as abordagens dos EUA aos problemas globais, e maior atenção às posições europeias sobre as crises regionais. Uma mudança de administração na Casa Branca irá provavelmente reduzir, embora não eliminar, o interesse da UE em normalizar as relações com a Rússia. Tendo acordado uma trégua na frente ocidental, Bruxelas será mais do que capaz de transferir rapidamente as suas forças para a frente oriental, adoptando uma linha mais dura em direcção ao Kremlin. O presidente democrata aplaudirá provavelmente tal movimento estratégico, vendo o impasse com a Rússia como uma forma de cimentar a parceria transatlântica. Muito provavelmente, a vitória de Biden limitará severamente a margem de manobra da Rússia na sua política da UE, e talvez também na sua política externa mais vasta. Um Ocidente mais unido poderá consolidar-se não só numa plataforma anti-russa, mas também, em menor grau, contra a China.

11. A dimensão chinesa

A nova Administração Biden poderá tentar desfazer a parceria estratégica russo-chinesa, tentando fazer um acordo com a Rússia ou com a China e concentrar-se no adversário remanescente. Biden pode seguir Donald Trump, que apelou à acomodação de Moscovo e ao confronto com Pequim. Ainda assim, é altamente improvável que Joe Biden possa ter mais sucesso na prossecução deste objectivo do que o seu predecessor. Os EUA simplesmente não têm nada a oferecer ao presidente Putin para o fazer reconsiderar a sua actual amizade próxima com o presidente Xi Jinping - seja no domínio económico, político ou estratégico. Biden pode jogar no lado oposto do palco, procurar uma acomodação aceitável com a Pequim mais forte, e colocar o aperto sobre a Moscovo mais fraca. No entanto, neste caso, a Administração Biden terá de abandonar a sua pretensão à liderança global americana. Certamente, nem Biden nem a sua comitiva estão prontos para o fazer, e as relações Washington-Pequim permanecerão complicadas e tensas. Ainda mais importante, tal como Donald Trump viu repetidamente durante os quatro anos da sua Presidência que era impossível arrancar a Rússia da China, Joe Biden verá repetidamente que a China não pode ser arrancada da Rússia. Pequim precisa de Moscovo, independentemente do estado actual e das perspectivas das relações China-EUA. Nas actuais circunstâncias, uma versão de "dupla contenção" parece ser a abordagem mais provável desta administração em relação a Pequim e Moscovo, com a China a ser tratada mais como um concorrente de pares e a Rússia como um Estado global malfeitor. Para reduzir os custos da dupla contenção, Biden tentará mobilizar os aliados ocidentais dos EUA na Europa e na Ásia Oriental. Tentará também manter a Eurásia dividida, forjando laços mais fortes com os adversários chineses na Ásia - acima de todos, com a Índia.

12. Diplomacia

Biden pode decidir travar a "guerra diplomática" em curso com a Rússia - ele valoriza sem dúvida muito mais a diplomacia profissional do que Trump, e não é provável que mantenha a embaixada russa em Washington (e a embaixada dos EUA em Moscovo) no estado de uma fortaleza sitiada. Em geral, Biden delegará mais autoridade e mais poder a peritos e profissionais de política externa ("Estado Profundo"), incluindo aqueles que detêm a pasta da Rússia; por conseguinte, a política dos EUA em relação à Rússia será provavelmente mais consistente, realista e previsível. É provável que algumas das linhas de comunicação diplomáticas, militares e de peritos agora congeladas entre os dois países sejam reactivadas, o que também mitigará os riscos de um confronto descontrolado. No entanto, isto não significa que a relação se tornará muito melhor.

13. Para além de Biden

Hoje só podemos adivinhar se o presidente Biden cumprirá o seu primeiro mandato completo ou se o veremos ser sucedido pelo vice-presidente Kamala Harris. Também resta saber o que ela tem de contribuir para a política externa dos EUA em geral e para as relações EUA-Rússia em particular. Ainda assim, qualquer "reinstalação" nestas relações parece muito improvável, quer sob Biden quer sob Harris. Na melhor das hipóteses, pode-se prever um desanuviamento muito limitado e uma melhor gestão da relação muito difícil e sobretudo adversa. Uma verdadeira mudança nesta relação poderá ter lugar após as eleições presidenciais de 2024, quando novas gerações de líderes políticos substituírem a "velha guarda" em ambos os países. Estas novas gerações estão destinadas a ter visões muito diferentes do mundo e do papel do seu respectivo país nos assuntos globais.

Artigo publicado originalmente no Egmont — Royal Institute for International Relations

As ideias expressas no presente artigo / comentário / entrevista refletem as visões do/s seu/s autor/es, não correspondem necessariamente à linha editorial da GeoPol

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Andrey Kortunov