Pacto Ecológico Europeu: Riscos e oportunidades para a UE e a Rússia

Por Natalia Piskulova
Perita do RIAC

O Pacto Ecológico Europeu (PEE), aprovado pela UE em 2019, é uma estratégia de desenvolvimento económico para a dissociação e para a neutralidade de carbono até 2050. O plano consiste em reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em pelo menos 55% até 2030. Na prossecução desta política, a UE está a estabelecer os objectivos de aumentar a eficiência na utilização dos recursos e de avançar para uma economia circular, restaurando a biodiversidade e reduzindo a poluição.

Embora tenha obviamente um impacto na economia da UE, a implementação do acordo também irá preocupar as economias e o comércio externo dos seus parceiros comerciais através da reestruturação antecipada dos mercados energéticos e da redução das importações intensivas de carbono.

Na próxima década, o PEE afectará sobretudo as importações de carvão, possivelmente seguidas pelas importações de petróleo e gás após 2030. Até 2030, espera-se que as importações de carvão reduzam em 71-77% do nível de 2015, juntamente com uma diminuição de 23-25% para as importações de petróleo e uma diminuição de 13-19% para as importações de gás natural. Os planos pós-2030 prevêem um abandono praticamente completo do carvão e reduções significativas nas importações de petróleo e gás da UE (78-79% e 58-67% do nível de 2015), respectivamente.

A Taxa de Carbono na Fronteira (TCF) é um dos mecanismos previstos pelo PEE com vista a cobrir as despesas dos fabricantes europeus no seu compromisso de reduzir as emissões. A taxa será baseado na intensidade de carbono de um determinado produto e na sua quota de comércio externo nas vendas no mercado da UE.

Porque é que a UE quer o "Pacto Ecológico Europeu"?

A UE e a Rússia apresentam raciocínios bastante diferentes para o Pacto Ecológico Europeu e para a TCF.

Os reguladores europeus acreditam que o Pacto Ecológico Europeu e a TCF vão ajudar a "forçar" as nações (principalmente os parceiros da UE) a não se esforçarem o suficiente para reduzir as suas emissões e para montar uma política climática mais forte. A UE declarou a sua responsabilidade histórica pela acumulação de gases com efeito de estufa na atmosfera, ao mesmo tempo que acredita que não será capaz de resolver a questão das alterações climáticas globais por si só.

Para além de aumentar a segurança do aprovisionamento, tornando a UE menos dependente das importações de um vasto número de matérias-primas de um único país, outros argumentos sugerem o aumento da eficiência da utilização dos recursos e a redução da poluição. A UE está largamente dependente das entregas de vários recursos naturais, uma vez que importa 87% do petróleo que consome e 74% do gás natural. Os defensores também notam uma maior dependência das entregas de um número limitado de países, incluindo a Rússia. Em 2019 e no primeiro semestre de 2020, a quota da Rússia no valor dos fornecimentos de gás natural à UE foi de 44,7% e 39,3%, respectivamente. A Noruega, o segundo maior fornecedor, tinha uma quota de cerca de 20%, ou cerca de metade da quota da Rússia. Na realidade, o grau de dependência é ainda maior, uma vez que os contratos a longo prazo são comuns neste campo e não são feitas concessões para a flexibilidade da rota de entrega, uma vez que os carregamentos são transportados por gasoduto. Em 2019 e no primeiro semestre de 2020, a dependência das importações de petróleo da Rússia foi menos pronunciada e cifrou-se em 28% e 26,4%, sendo ainda assim muito superior à quota do segundo maior fornecedor, os EUA (9,2%).

A COVID-19 e a subsequente contracção de 6,2% da economia da UE foram factores adicionais que pesaram com o PEE. A recuperação económica passou a ser considerada em relação à consecução da neutralidade de carbono. O colapso económico global de 2020 tornou-se um motor para a intensificação do ambiente e do clima, em particular, nos pacotes de ajuda oferecidos por muitos países desenvolvidos e por vários países em desenvolvimento.

Do ponto de vista da Rússia, o novo acordo destina-se principalmente a impulsionar de forma preventiva a competitividade nos mercados globais através do avanço de novos sectores tecnológicos, o que se justifica principalmente como uma solução para o problema climático. Além disso, a Rússia acredita que o acordo é motivado por considerações políticas que, entre outras coisas, têm a ver com a redução da dependência da UE de matérias-primas importadas. O sector ambiental na economia da UE é já um líder global. Segundo o Eurostat, o sector dos bens e serviços ambientais cresceu 2,3% já em 2017, enquanto o seu valor acrescentado bruto ascendia a 287 mil milhões de dólares, ou 2,2% do PIB da UE-27.

Outra prova de que a tarefa de tornar os produtos fabricados na Europa mais competitivos está no topo da agenda no facto da TCF se basear na quota do comércio externo de produtos de carbono intensivo, o que ajudará a estimular as vendas de produtos fabricados na Europa. Ao mesmo tempo, os funcionários europeus reconhecem que até agora não ocorreram fugas significativas de carbono; no entanto, não podem ser descartadas no futuro. A Rússia acredita que os exportadores de outros países dificilmente serão capazes de competir uma vez introduzida a taxa.

Tal como a UE, a Rússia presume que a TCF é uma fonte adicional de receitas para o erário europeu no meio da crise provocada pela pandemia, bem como uma forma de cobrir as despesas significativas envolvidas na implementação do novo acordo.

Do ponto de vista da Rússia, um dos aspectos "injustos" da cobrança desse imposto é o facto dos decisores políticos da UE estarem a tirar partido do nível mais elevado de desenvolvimento económico e tecnológico da União, fazendo particular uso da base historicamente ampla de recursos e do volume acumulado de emissões de gases com efeito de estufa. As Emissões Acumuladas da zona UE-28 para o período 1751-2017 foram estimadas em 22% das emissões globais, o que faz da UE o próximo maior emissor a seguir aos EUA (25%), enquanto que a Rússia representa apenas 6% das emissões de gases com efeito de estufa.

Ambas as partes concordam que o principal objectivo do PEE é manter a competitividade da UE no meio da reestruturação radical da economia global. Afirma-se que a TCF poderia provocar uma mudança de produção para os países com normas de emissão de carbono menos rigorosas ("fuga de carbono") devido ao facto de que os gastos com a descarbonização das empresas em vários sectores intensivos em carbono irão aumentar significativamente.

Para a UE e a Rússia, o PEE acarreta riscos e recompensas

Os principais riscos para a UE residem nos elevados custos de tornar o Pacto uma realidade, bem como no facto de alguns fabricantes serem levados a cair em condições desfavoráveis, tudo isto associado a um aumento de preços para os consumidores, medidas de retaliação a serem tomadas por outros países e riscos de segurança energética. Para além de algumas dificuldades tecnológicas na introdução da TCF, outros desafios incluem a ineficácia do imposto na resolução do problema das alterações climáticas, uma vez que a TCF é inexistente noutros países.

A Comissão Europeia estima o investimento anual adicional necessário para atingir estes objectivos até 2030 em 260 mil milhões de euros. No entanto, o financiamento sem precedentes previsto pelo novo acordo para o efeito não é suficiente para atingir estes objectivos. O roteiro implica a afectação de pelo menos 1 trilião de euros para um investimento "sustentável". Além disso, o fundo da UE da Próxima Geração (NGEU), criado para impulsionar a recuperação da economia europeia após a COVID-19, reserva mais 750 mil milhões de euros para este fim. Serão previstos 600 mil milhões de euros apenas para o financiamento de acções climáticas, tal como estipulado pelo Pacto Verde e pela parte pertinente do plano de recuperação. Espera-se que investimentos adicionais venham de empresas, famílias e governos nacionais.

Em última análise, a TCF terá um impacto negativo na vantagem competitiva de todos os fabricantes europeus, no que diz respeito, sobretudo, aos sectores onde as matérias-primas importadas com uma elevada pegada de carbono representam uma parte significativa dos custos.

A transição para novas fontes de energia exigirá preços de carbono mais elevados, o que poderá resultar, em última análise, num aumento dos preços ao consumidor e numa queda na qualidade de vida em toda a UE.

O PEE poderá resultar em novas ameaças à segurança energética da UE, uma vez que uma expansão significativa da importação de metais e minerais - utilizados no fabrico de painéis solares, turbinas eólicas, baterias de iões-lítio, células de combustível e carros eléctricos - é necessária para uma descarbonização da economia em larga escala. A partir de agora, não se encontram substitutos para estas matérias primas.

Se a TCF for introduzida, os parceiros comerciais da UE podem muito bem, dependendo de políticas específicas, iniciar disputas comerciais. A Comissão Europeia tem de assegurar que a TCF está em conformidade com as regras da OMC, o que, no entanto, não elimina o risco de retaliação por parte de outros países, o que pode tomar a forma da sua crescente resistência à adopção do imposto. Em 2012, os planos de introdução da TCF para as companhias de transporte aéreo estrangeiras encontraram um impulso particular de outros Estados, tais como os EUA, China, Índia, Japão ou Rússia, o que forçou a UE a abandonar a ideia.

Vários peritos salientam que este imposto é ineficaz na resolução da questão da mudança climática global, uma vez que não existe em outros países.

Existem também dificuldades técnicas na introdução do imposto. Estas têm a ver, em particular, com o cálculo da componente de carbono nos bens importados, tendo em conta as emissões de gases com efeito de estufa ao longo de toda a cadeia de valor do produto.

Ao mesmo tempo, o PEE poderia beneficiar as empresas europeias que suportam os elevados custos de descarbonização do seu fabrico. A taxa permitirá a expansão da produção em sectores intensivos em energia, bem como em sectores com comércio de alta intensidade, uma vez que cerca de 20% da queda no fabrico será compensada por pagamentos por emissões de CO₂.

A Rússia, por sua vez, pode enfrentar a terrível perspectiva de perder os seus mercados de energia e de carbono intensivo, bem como enfrentar o desafio colocado pela TCF. A maior parte das profundas consequências resultará de uma perda gradual dos mercados de petróleo e gás, na sequência de uma queda da procura e dos preços, que pode ser adicionalmente exacerbada pelo imposto sobre o carbono. As receitas do petróleo e do gás desempenham um papel fundamental no orçamento russo, estando a sua quota-parte no limiar de um terço e meio do mesmo. Em 2018 e 2019, os números situavam-se em 46% e 39% respectivamente. Em 2020, caíram para 28% devido à queda da procura e dos preços no meio dos acordos pandémicos e da OPEP.

Não se espera uma queda significativa nas importações de petróleo e gás antes de 2030. No entanto, a longo prazo, a UE aspira a reduzir significativamente os seus fornecimentos da Rússia. Entretanto, 45% das exportações de combustíveis fósseis da Rússia vão para a UE. A Rússia poderá perder uma parte significativa do mercado da UE para fabricantes europeus ou concorrentes estrangeiros cuja produção de petróleo tenha uma menor pegada de carbono: tome-se como exemplo a Arábia Saudita.

A TCF será favorável à queda da procura da UE de produtos acabados da Rússia, principalmente quando se trata de uma série de aços fabricados com tecnologias intensivas em carbono. A Boston Consulting Group (BCG) estima as perdas dos exportadores russos, uma vez introduzido o imposto, em cerca de 3-5 mil milhões de dólares anuais; as estimativas da KPMG são um pouco mais elevadas.

As práticas de descarbonização noutros países também informarão a procura de combustíveis e carburantes russos. Muitos países estabeleceram o objectivo de reduzir radicalmente as emissões de gases com efeito de estufa. Alguns países planeiam introduzir uma TCF, enquanto os EUA, a China e a UE estão agora a discutir uma possível cooperação neste campo. Vale a pena notar que o ritmo global de descarbonização e a introdução da TCF é difícil de prever, mas isto não deve justificar um retrocesso da Rússia que prossegue uma política climática mais activa.

Ao mesmo tempo, a Rússia poderia beneficiar do PEE. Antes de 2030, uma redução significativa das emissões exigirá que a utilização de carvão seja rapidamente eliminada, o que resultará num aumento da procura de gás natural, uma vez que este último é visto como um "combustível de transição" no caminho para uma economia de baixo teor de carbono. Isto permitirá à Rússia expandir as suas exportações de gás a curto e médio prazo.

A reestruturação tecnológica da economia e a diversificação das exportações poderão emergir como os principais resultados potencialmente positivos para a Rússia. O ponto em questão tem, em última análise, a ver com a transformação da indústria energética no sentido de uma maior utilização de fontes de energia renováveis (FER), cujo custo tende a diminuir gradualmente, bem como no sentido de uma maior dependência dos novos tipos de energia, como o hidrogénio, que pode, no mínimo, substituir parcialmente os combustíveis fósseis e ser exportado para mercados estrangeiros.

A introdução atempada dos regulamentos climáticos permitirá à Rússia evitar que a TCF seja aplicada aos seus produtos. No entanto, continua a não ser claro que tipo de regulamentação poderia ajudar a resolver este assunto.

As empresas russas, agora em transição para tecnologias de baixo e zero carbono, poderão beneficiar do preço a ser aplicado ao carbono e evitar o pagamento do imposto especial, tanto quanto poderão participar no comércio de quotas, dependendo do instrumento a ser potencialmente utilizado a nível estatal. Provavelmente serão obrigados a monitorizar as emissões de gases com efeito de estufa ao longo de toda a cadeia de valor do produto.

O PEE e a parte pertinente do plano de recuperação económica pós-pandémica da UE reservam cerca de 10% do financiamento da acção climática para "internacionalizar" o Pacto, o que significa efectivamente fornecer ajuda aos parceiros comerciais sob a forma de subvenções, empréstimos e garantias para a transição para indústrias energéticas "sustentáveis" e para a reestruturação das suas economias e exportações. Portanto, existe uma possibilidade teórica de que alguns dos investimentos sejam canalizados para projectos "verdes" conjuntos.

As vias "verdes" para fomentar as relações bilaterais UE-Rússia

O Pacto Ecológico Europeu oferece oportunidades para as partes cooperarem. Isto não deve ser limitado apenas às questões climáticas, embora a reestruturação do sector energético continue a ser uma prioridade. Tal cooperação deve também incluir a abordagem de todo o conjunto de medidas necessárias à transição para uma "economia verde", sendo a economia circular um dos seus ingredientes. A parte desta última na economia global é estimada em cerca de 9%.

A cooperação de investimento pode tornar-se uma área chave, abrangendo principalmente o investimento em investigação, fabrico e infra-estruturas, uma vez que a reestruturação da economia significa levá-la a um novo nível tecnológico. No meio da queda das receitas do petróleo e do gás, a Rússia precisa de explorar novas áreas. Legalmente, não existem restrições relacionadas com sanções em matéria de clima.

O mundo já possui um grande número de tecnologias para facilitar a transição para uma via de desenvolvimento de carbono zero. Acima de tudo, estas são as FER, o hidrogénio "verde" e a bioenergia de última geração. A combinação destas fontes ajudará a implementar esta via de desenvolvimento. São necessárias avaliações académicas adicionais para identificar a eficiência e aceitabilidade ambiental de tecnologias específicas a serem utilizadas em projectos conjuntos, tendo ao mesmo tempo em conta toda a cadeia de valor.

O investimento em energia de hidrogénio pode tornar-se numa importante via de cooperação, uma vez que a sua quota de mercado global está fixada em 2,28 biliões de dólares ($2,28 trillion) já em 2027. A Agência Internacional de Energia Renovável (IRENA) prevê que o hidrogénio será responsável por 12% do consumo global de energia até 2050. Outros peritos colocam a quota do hidrogénio no consumo final global de energia em 18%.

A energia do hidrogénio é vista como um elemento importante para alcançar a neutralidade de carbono da UE, uma vez que a quota do hidrogénio no balanço energético da Europa poderá atingir 14% até 2050. A Gazprom estima o mercado europeu de hidrogénio em 153 mil milhões de dólares a partir de 2050, enquanto que o Ministério da Energia sugere que ascenderá a 32-164 mil milhões de dólares. A Estratégia do Hidrogénio aprovada pela Comissão Europeia em 2020 como parte do PEE encoraja o desenvolvimento da energia do hidrogénio. Na Rússia, poderá ser impulsionada pela Estratégia para o Desenvolvimento da Energia do Hidrogénio, que está actualmente a ser elaborada. Esta estratégia prevê a colaboração com outros Estados, incluindo a UE. Os planos para 2021 incluem a apresentação de medidas de incentivo aos exportadores e consumidores de hidrogénio.

Contra as alterações climáticas?

Os fornecimentos de hidrogénio "azul" e "turquesa" poderiam ser uma área de cooperação promissora. Este hidrogénio é produzido a partir de gás natural e pode ser uma opção particularmente viável, uma vez que é geralmente visto como sendo rentável economicamente e tendo o menor impacto ambiental negativo. Outra área em perspectiva é encorajar projectos de hidrogénio "verde" [2]. A cooperação no domínio do hidrogénio interessa tanto às empresas russas como europeias, incluindo a Gazprom, Rosatom e NOVATEK. A Rosnano e a Enel Russia planeiam produzir conjuntamente hidrogénio "verde" na central eólica da Enel Russia, actualmente em construção na Região de Murmansk, e posteriormente exportar o hidrogénio no valor de cerca de 55 milhões de dólares para a UE. Além disso, a NOVATEK assinala as suas intenções de iniciar a produção de hidrogénio "azul" e "verde" juntamente com a Uniper da Alemanha.

Outro factor potencialmente conducente à cooperação é que, no que diz respeito à UE, a Rússia tem uma vantagem competitiva na sua proximidade geográfica, grandes depósitos de gás, instalações de produção e infra-estruturas robustas. Os projectos-piloto de pequena escala podem tornar-se o primeiro passo para determinar os seus benefícios e custos para ambas as partes. A construção de parcerias comerciais pode ser outra via prospectiva.

A cooperação também é promissora nas áreas de aumento da eficiência energética, redução de fugas de metano, fornecimento de electricidade, adaptação às alterações climáticas, preservação da biodiversidade, bem como nos domínios da gestão de resíduos, agricultura e silvicultura sustentáveis, fabrico de automóveis eléctricos, introdução de quotas comerciais, etc. O grande arranque das tecnologias digitais permite criar bases de dados para seleccionar de forma transparente os projectos mais promissores, aumentar a sua eficiência e alcançar resultados positivos, e melhorar os sistemas de gestão.

A TCF terá claramente um impacto negativo nas relações bilaterais e, mais importante ainda, gerará uma maior desconfiança entre as partes, desencadeando uma reorientação para o reforço dos laços económicos com as nações asiáticas, principalmente a China, para a qual a Rússia, juntamente com a Arábia Saudita, é um dos maiores fornecedores de petróleo e onde a Rússia está a intensificar as suas exportações de gás natural.

Para evitar uma deterioração das relações, seria preferível que as partes se empenhassem numa cooperação construtiva nos seus interesses mútuos, especialmente porque o quadro para tal já está em vigor. Em 2021, a Rússia tenciona adoptar a sua própria Estratégia Climática, bem como uma série de leis ambientais em outras áreas. A fim de facilitar o caminho de Sakhalin para a neutralidade de carbono, foi proposto um projecto de lei que introduz um mecanismo para a venda de quotas de emissão de gases com efeito de estufa na ilha. As principais empresas energéticas da Rússia já iniciaram planos relacionados com o clima, com algumas empresas a conceberem as suas próprias estratégias climáticas.

De facto, o PEE é uma questão em que a Rússia e a UE têm abordagens comuns, bem como diferenças de opinião. Ao mesmo tempo, as opiniões divergentes não são um obstáculo crucial à cooperação ambiental entre as partes.

A implementação do PEE está repleta de grandes riscos para ambas as partes, sendo os principais para a UE os elevados custos da estratégia e as medidas de retaliação a serem tomadas por outros países. A Rússia enfrenta a terrível perspectiva de perder mercados e de ficar para trás na reestruturação da indústria energética, o seu sector económico chave. Ao mesmo tempo, estão a abrir-se novas oportunidades, tais como o reforço da competitividade global das partes através da entrada em novos mercados.

A cooperação ambiental entre as duas partes poderia ser mutuamente benéfica para se tornar uma das principais áreas de negociação e implementação. A fim de realizar este potencial, é necessário um diálogo baseado numa abordagem aberta e equilibrada para avaliar as áreas de colaboração e possível aproximação. Como primeiro passo, a UE e a Rússia poderiam desenvolver um roteiro delineando cada passo dessa cooperação e os compromissos das partes, assim como especificando os segmentos de mercado onde os projectos poderiam ser realizados.

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[1] Quebrar as relações proporcionais entre desenvolvimento e consumo de recursos.

[2] Produzido através da utilização de FER para alimentar a electrólise da água.

As ideias expressas no presente artigo / comentário / entrevista refletem as visões do/s seu/s autor/es, não correspondem necessariamente à linha editorial da GeoPol

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