JCPOA 1.01: Agora ou nunca

Pyotr Kortunov

Perito do RIAC

Já passou mais de um ano desde que Biden chegou à Casa Branca, mas a JCPOA ainda se encontra à beira de um colapso completo

A tomada de posse de Biden como 46º Presidente dos Estados Unidos prometeu não só uma mudança nas políticas internas dos EUA mas também um regresso ao capítulo de Obama na estratégia externa de Washington. A vitória de Biden nas eleições de 2020 foi especialmente antecipada em Teerão, que tinha sofrido anos de implacável pressão económica por parte da administração anterior em Washington. Contudo, já passou mais de um ano desde que Biden chegou à Casa Branca, mas a JCPOA ainda se encontra à beira de um colapso completo.

Apesar dos peritos permanecerem consistentemente optimistas acerca das negociações em curso em Viena, poucos - se algum - resultados tangíveis foram entregues até agora. Mas, embora as negociações tenham estado mais ou menos paradas, o avanço simultâneo do programa nuclear iraniano tem estado muito activo, aproximando-se do marco da acumulação de urânio enriquecido suficiente para um dispositivo nuclear funcional a cada semana que passa.

Por conseguinte, os EUA enfrentam um dilema, pois têm de decidir quantas concessões estão prontos a oferecer a Teerão para o convencer de que a JCPOA vale mais uma tentativa. O Irão, contudo, não está muito inclinado a suavizar a sua própria posição.

O tempo não está do lado de Washington

Há uma boa hipótese dos EUA terem de assumir uma posição mais flexível sobre o JCPOA e questões relacionadas, uma vez que o tempo está a trabalhar contra Washington. A administração anterior tinha calculado mal as implicações económicas da "campanha de máxima pressão" que impôs unilateralmente ao Irão. A administração de Trump, na sua maneira típica, acreditava que ao enfrentar prejuízos financeiros significativos, a liderança de Teerão optaria por comprometer em vez de persistir nas suas ambições no Médio Oriente. Da mesma forma, Washington parecia acreditar que se o governo insistisse em manter a sua política apesar da pressão económica, a população do país acabaria por derrubar o regime de Teerão ou exercer pressão interna suficiente para concordar com certas concessões no mínimo (embora os funcionários norte-americanos tenham negado formalmente a procura de uma mudança de regime no Irão).

Contudo, esta presunção provou estar completamente desligada da realidade no terreno. O Irão não só conseguiu conter a agitação interna, como também a nação foi muito capaz de manter uma economia funcional mesmo sob a "campanha de máxima pressão". Subsequentemente, os EUA praticamente não conseguiram forçar o Irão a ceder através da pressão económica, enquanto faltava um plano B viável para sair da crise em termos aceitáveis. Neste momento, Washington encontra-se entre a espada e a parede, pois já não pode esperar que o regime de sanções faça o seu trabalho e obrigue o Irão a fazer concessões, mas a Casa Branca continua muito relutante em iniciar mesmo uma campanha militar limitada no Médio Oriente para destruir efectivamente algumas das capacidades nucleares do Irão.

Entretanto, Teerão não está de braços cruzados. Em vez disso, o país está a desenvolver gradualmente o seu potencial nuclear, tanto aumentando o seu peso nas negociações de Viena como aproximando-se da quantidade de recursos radioactivos de que necessita para produzir uma arma nuclear. A partir de maio de 2022, os EUA continuam a recusar-se a olhar a situação de forma realista e parecem determinados a forçar Teerão a retirar algumas das suas exigências. Eventualmente, porém, Biden terá de ver que a situação dificilmente se está a desenvolver a seu favor, e o actual clima político no mundo só está a facilitar que o Irão continue a manter a sua posição.

Lidar com o Irão na sombra da crise ucraniana

As perspectivas da salvação do JCPOA são em grande parte informadas pela actual crise na Ucrânia, que pode complicar e acelerar a renegociação do acordo nuclear. Para os EUA, o conflito em desenvolvimento tornou-se a principal preocupação na sua política externa, obrigando Washington a prestar menos atenção tanto a Teerão como a Pequim. Os objectivos mais candentes de Washington são actualmente a dupla vertente do poder económico de Moscovo, tanto quanto possível, e garantir que a Ucrânia consiga preservar a sua soberania. Ambos dependem enormemente da capacidade dos EUA de manipular os preços mundiais do petróleo e a quantidade das exportações de petróleo e gás da Rússia.

A pressão económica sobre Moscovo é (entre outros factores) largamente sustentada pelos preços do gás e do petróleo, cuja exportação é uma componente crucial da economia da Rússia. Por conseguinte, um dos principais esforços de Washington centra-se em minimizar a quantidade de petróleo que Moscovo pode oferecer ao mercado global, ao mesmo tempo que reduz os preços do petróleo em simultâneo, que tinha recentemente experimentado um aumento abrupto.

Embora existam várias formas de o fazer, o Irão oferece provavelmente a opção mais simples. Se o JCPOA se tornar novamente uma realidade na sua forma de 2015 e as sanções aos recursos de Teerão forem levantados, o mercado mundial receberá um afluxo substancial de recursos do Irão. Como resultado, mesmo que as quantidades de petróleo que Moscovo vende em todo o mundo permaneçam aproximadamente as mesmas, não poderá receber as mesmas receitas devido às alterações de preços globais. É claro que é difícil esperar que isto aconteça rapidamente - mesmo que as partes cheguem a um acordo sobre a questão nuclear num futuro próximo, levará ainda algum tempo a reintegrar o Irão de novo no mercado mundial de petróleo. No entanto, o mercado é rápido a reagir a tais desenvolvimentos, e a alteração dos preços do petróleo pode muito bem ocorrer muito mais cedo do que a transferência efectiva de recursos.

Além disso, as enormes reservas de gás e petróleo de que o Irão se orgulha podem tornar-se uma alternativa viável para os países da UE, muitos dos quais têm dúvidas sobre as perspectivas de importação de petróleo da Rússia e estão à procura activa de outras fontes. Assim, a procura dos países da UE poderia potencialmente ser satisfeita com a oferta da República Islâmica, que está muito ansiosa por encontrar novos parceiros a quem possa vender o seu petróleo e gás. Antes da imposição do regime de sanções pelos EUA, o Irão beneficiava de uma série de parceiros comerciais - tanto na UE como no Médio Oriente - que procuram diversificar o seu fornecimento de gás e petróleo através do comércio com Teerão. A única coisa de que precisam é do levantamento das sanções por Washington. Isto poderia compensar fraccionadamente os danos causados pela paragem parcial da entrega de petróleo aos países da UE a partir da Rússia, bem como acomodar o seu objectivo de diminuir gradualmente a sua dependência do gás e do petróleo da Rússia.

JCPOA ou guerra

Além disso, o conflito em curso diminui significativamente a quantidade de opções que Washington tem para lidar com Teerão e o seu programa nuclear. Caso não consigam chegar a um compromisso nos próximos meses, o Irão poderá muito bem definir a sua causa para o desenvolvimento de uma arma nuclear completa o mais rápido possível. Nesse caso, os EUA só terão duas opções - ou deixar que isso aconteça, provocando essencialmente outra crise regional (ou mesmo global) de proliferação nuclear, ou optar por uma operação militar contra as instalações nucleares do país. No entanto, uma operação militar limitada é quase impossível de imaginar: para reduzir efectivamente os desenvolvimentos nucleares no Irão, os EUA e os seus aliados teriam de conduzir uma campanha em larga escala envolvendo a utilização de aviões e ataques com mísseis.

Neste cenário, é pouco provável que o conflito permaneça apenas dentro das fronteiras do Irão, mas será quase inevitável que se estenda a todo o Médio Oriente, com consequências largamente imprevisíveis. Uma tal guerra não só constituiria um fardo gigantesco para todos os envolvidos, como também desencadearia uma crise financeira para todo o mundo. Escusado será dizer que os EUA compreendem perfeitamente isto e não é provável que se empenhem numa guerra directa contra o Irão, mesmo como último recurso, para o impedir de adquirir uma arma nuclear. Os recursos e a atenção dos Estados Unidos que estão a ser retidos na Ucrânia neste momento apenas complicam as perspectivas de Washington empreender qualquer acção militar no Médio Oriente.

Contudo, é de mencionar que existe a possibilidade de os EUA serem arrastados para o conflito contra a sua própria vontade. Israel vê o Irão como uma ameaça existencial, e o desenvolvimento de uma arma nuclear na República Islâmica é uma linha vermelha que muitos acreditam que Telavive não deixará Teerão atravessar. Visto que o país está perigosamente perto de acumular materiais radioactivos suficientes para uma bomba, Israel poderá optar por realizar vários ataques militares contra a infra-estrutura nuclear do Irão ou tentar sabotá-la de outra forma. Isto, por sua vez, forçará Teerão a responder, desencadeando um conflito regional do qual os EUA terão de se tornar parte, de uma forma ou de outra.

Ainda assim, este cenário é muito menos provável que aconteça hoje do que há um ou dois anos atrás. Tanto Israel como os EUA passaram por uma mudança de liderança, e os seus laços bilaterais, bem como as políticas externas, não são os mesmos que eram antes das eleições de 2020. Com a saída de Netanyahu, Telavive já não é tão radical nas suas políticas contra o Irão e está muito mais relutante em utilizar uma opção militar de restringir o programa nuclear iraniano. Do mesmo modo, a percepção de Biden do papel de Israel entre os aliados americanos também sofreu uma mudança negativa e Washington já não é obrigado a apoiar Telavive em qualquer campanha militar que decida empreender contra a República Islâmica. Israel tem um claro entendimento disto e é pouco provável que considere uma guerra contra o Irão como uma opção favorável.

Quem terá de assumir a responsabilidade?

Outro ponto a considerar pelos EUA são as implicações do completo fracasso do JCPOA e as suas consequências para Biden e, mais importante ainda, para o Partido Democrático. Embora seja verdade que o colapso do acordo deve ser atribuído principalmente à administração Trump, uma vez que era a sua estratégia renegociar o acordo, hoje em dia a responsabilidade cabe em grande parte ao Partido Democrático. As promessas da campanha eleitoral de Biden incluíam a salvação do JCPOA, que já não é tão iminente agora como era há um ano atrás. Além disso, caso ocorra qualquer tipo de conflito entre os EUA e a República Islâmica, a culpa será quase certamente da administração de Biden e do seu fracasso em encontrar um compromisso com Teerão, mesmo apesar de a administração anterior ter criado as condições para tal fracasso.

Os democratas já estão a ser alvo de muitas críticas pelas suas políticas internas e externas, sendo que a actual crise na Ucrânia apenas irá complicar ambas. O renascimento do JCPOA, pelo menos de alguma forma que impeça o Irão de adquirir uma arma nuclear, será provavelmente apresentado ao público como uma enorme vitória política que tornou possível evitar outro conflito catastrófico no Médio Oriente. A não consecução deste objectivo constituirá um significativo revés para as hipóteses dos democratas de ganharem as eleições de 2022 e 2024. Todas as consequências deste fiasco ser-lhes-ão atribuídas, e se o Irão conseguir construir uma arma nuclear, os republicanos usá-la-ão como ponto de discussão para provar que a sua estratégia agressiva contra Teerão é a única forma possível de lidar com ela. Assim, a reanimação do acordo nuclear é crucial para a administração Biden, mesmo que esta venha a ter de fazer algumas concessões dolorosas.

Crise ucraniana, Turquia e Eurásia: Quem ganha?

Apesar da situação se tornar cada vez mais urgente a cada semana que passa, os EUA ainda parecem relutantes em fazer mais concessões a Teerão. Para Washington ceder a quaisquer novas exigências significativas seria catastrófico, principalmente do ponto de vista político. Delistar os Guardiães da Revolução (IRGC) como uma organização terrorista é mais um movimento simbólico que não é muito provável que dê um poder significativo à organização militante. Da mesma forma, aceitar a busca de vingança do Irão pela morte de Soleimani, o mais alto general assassinado do Irão, provavelmente não tomará a forma de nenhum movimento real contra os EUA da parte do Irão. Teerão não pode simplesmente desistir da sua promessa de retaliação, uma vez que isso seria um suicídio político. No entanto, é muito improvável que alguma vez tentem realmente aquilo que ameaçam.

No entanto, conceder a um ou outro será um rude golpe para Biden e a sua administração da perspectiva política - tanto a população em geral como muitos congressistas acusarão a Casa Branca de ser demasiado fraca ao lidar com o Irão ao ponto de concordar em desistir de um grupo terrorista apenas para apaziguar Teerão. Este é um preço que Biden ainda não está disposto a pagar, esperando que Teerão acabe por baixar algumas das exigências e lhe permita salvar a face. Esta hesitação, contudo, pode custar caro ao mundo, uma vez que a bola está actualmente no campo americano com Biden a recusar-se a reconhecê-la.

A ideia geral em Washington parece ser a de que o Irão não está realmente a planear criar uma bomba nuclear, mas sim usar o seu programa nuclear como moeda de troca nas negociações com os EUA para extrair mais concessões. Isto pode ser verdade, mas é também um risco que o mundo não se pode dar ao luxo de correr.

As intenções da liderança em Teerão podem também ser completamente opostas, especialmente à luz do assassinato de um general iraniano levado a cabo pelos EUA no início de 2020. Esta operação demonstrou o total desrespeito de Washington pelos seus adversários enquanto estes não possuíssem armas nucleares para uma potencial retaliação. De onde o Irão poderia estar realmente a enveredar pelo caminho da obtenção de uma arma nuclear e a prolongar as negociações para poder acumular mais materiais radioactivos ao ponto de se tornar um Estado limite nuclear. Por conseguinte, é crucial para os EUA chegar a algum tipo de acordo com Teerão o mais rapidamente possível, a fim de minimizar as hipóteses de o Irão se tornar nuclear num futuro próximo.

Uma vez que a estratégia que pressiona o Irão a abandonar algumas das suas exigências não está aparentemente a funcionar, concordar com algumas concessões simbólicas, embora politicamente dolorosas, pode ser a única forma de os EUA assegurarem que a República Islâmica não adquira uma arma nuclear. Embora estando longe do que Washington esperava inicialmente, isto responderia à principal preocupação que o mundo tem hoje sobre o Irão - evitar que este país se torne nuclear. Este não será um acordo ideal, mas Washington tem de estabelecer as suas prioridades. O risco de o Irão adquirir armas nucleares deverá prevalecer sobre a maioria das outras preocupações dos EUA relativamente à República Islâmica e às suas políticas.

RIAC

Imagem de capa: youngrobv sob licença CC BY-NC 2.0

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