“O Ártico é uma região complexa”

Entrevista conduzida por Yana Ovsyannikova, estagiária do RIAC

Como parte da série de entrevistas “Direito Internacional em Acção”, realizou-se uma entrevista a Kamrul Hossain, Professor, director do Northern Institute for Environmental and Minority Law na Universidade da Lapónia. O Prof. Hossain falou sobre problemas actuais do Ártico, não só no domínio jurídico, mas também nas áreas do ambiente e da militarização.

Quais são as principais abordagens para designar o estatuto do Ártico?

O Ártico é único em termos de características comuns relativas ao espaço geográfico, características demográficas, e ambiente natural. A presença de camadas de gelo e glaciares em toda a região, o gelado oceano, o longo inverno e a escuridão, a existência de condições climáticas severas, a presença de comunidades tradicionais e indígenas, etc., tornam-no um espaço único. Toda a região está sujeita a mudanças ambientais drásticas devido à rapidez das alterações climáticas que resultam no aumento da temperatura, que é sentida pelo menos duas vezes mais depressa na região do que a média global. As comunidades indígenas de todo o Ártico partilham tipos semelhantes de estilo de vida tradicional e práticas de subsistência.

No entanto, é uma região complexa, e designar um único estatuto para o Ártico não é possível. Os seus territórios são partilhados por diversas comunidades políticas – cada um dos oito estados do Norte Circumpolar administra uma parte específica do Ártico pertencente ao seu território, e como parte da sua jurisdição territorial soberana. As estruturas sócio-políticas, económicas, infra-estruturais, linguísticas e culturais, e de governação, para cada um dos territórios dentro da jurisdição nacional, são diversas. Apenas uma pequena parte do Oceano Ártico central está completamente fora das jurisdições nacionais e é regida principalmente pelo Direito Internacional do Mar. A governação do Ártico consiste numa mistura de estruturas reguladoras e políticas nacionais, regionais, transnacionais e internacionais devido aos seus complexos cenários políticos e geofísicos.

Como resultado, as abordagens para determinar um estatuto são diversas. O Ártico pode ser determinado como um regime único de mudança ambiental; como um regime geopolítico conduzido por múltiplos interesses nacionais, regionais e globais; e como uma região de maior importância estratégica para a Rússia, resultando numa maior militarização da sua parte, o que causa tensões em termos da infra-estrutura de segurança regional. Penso, portanto, que uma cooperação ártica mais ampla e reforçada, tanto a nível regional como global, deveria ser estabelecida em torno destes, e possivelmente de outros temas, como as principais abordagens para a sua governação.

Por que razão ainda não é possível desenvolver uma abordagem unificada entre todos os estados?

Devido à complexidade de várias camadas de estruturas políticas, como indicado acima, o Ártico parece não ter, e não terá, qualquer abordagem unificada para determinar o seu estatuto de regime autónomo de governação. No entanto, existem mecanismos legais e institucionais disponíveis para determinar, discutir e governar várias questões em torno dos temas acima destacados, uma vez que reconhecem as dinâmicas regionais que o Ártico enfrenta. Há que procurar uma abordagem unificada e mais bem acomodada, dentro da actual estrutura de governação para mitigar os desafios sobre as dinâmicas ambientais, geopolíticas, e de segurança. Os estados árticos e não árticos, e os actores regionais e globais com interesses no Ártico, devem desenvolver um mecanismo baseado no consenso para uma melhor cooperação entre si, apoiado por mecanismos legais e institucionais actualmente disponíveis. Isto deveria provavelmente acontecer no âmbito do Conselho do Ártico (CA), que facilita a cooperação política entre todas as nações-membro.

Como avalia a presidência da Finlândia no CA? Tem havido resultados bem sucedidos até agora?

O CA é um órgão intergovernamental – frequentemente referido como fórum intergovernamental de alto nível. A sua presidência gira de dois em dois anos. A Finlândia recebeu a presidência do CA dos Estados Unidos, em Maio de 2017, que durou dois anos, até Maio de 2019. A presidência oferece funções de liderança e coordenação para implementar as actividades do CA. As actividades do CA são realizadas através dos seus seis grupos de trabalho, bem como através de task forces e grupos de peritos e na sequência de compromissos acordados entre os membros sobre questões do Ártico que requerem acção. O funcionamento estável do CA é um processo – endossando novas acções e continuidade de acções cada presidência é bem sucedida da sua antecessora. Qualquer sucesso, portanto, não pode ser tratado como uma das realizações de um único membro por si só. Cada país como presidente estabelece as suas áreas prioritárias, e aí a Finlândia estabeleceu quatro durante o seu período de presidência definidas sob o tema de “explorar soluções comuns”. Estas eram a protecção ambiental, conectividade, cooperação meteorológica, e educação. A avaliação do sucesso ou fracasso depende da eficácia com que a Finlândia desempenhou o seu papel, tanto na abordagem das suas questões prioritárias, como nas actividades que teve êxito em relação à sua antecessora.

Durante os dois anos da sua presidência, a Finlândia teve de supervisionar mais de uma centena de projectos, submetidos aos seis grupos de trabalho do CA, bem como às suas equipas de trabalho e grupos de peritos. Alguns deles, como foi dito, começaram antes da presidência finlandesa, enquanto outros começaram de novo. Houve algumas realizações em termos de produção de conhecimentos científicos em várias áreas importantes, tais como questões relacionadas com a neve, água, gelo e permafrost; protecção dos mares contra a acidificação; poluentes climáticos de curta duração no Ártico; poluentes e químicos e o seu impacto na vida selvagem e nos peixes do Ártico, etc. No entanto, a presidência finlandesa conseguiu duas histórias de sucesso notáveis. Uma foi sobre cooperação meteorológica e a outra sobre conectividade, realizada no âmbito da Task Force sobre Melhoria da Conectividade no Ártico (TFICA).

Quanto à primeira, a presidência finlandesa desempenhou um grande papel no reforço da cooperação em observações meteorológicas e oceanográficas para melhorar os serviços e previsões, o que acabou por beneficiar as pessoas que habitam o Ártico, operadores polares, empresas, e investigadores. O resultado significativo foi acolher uma cimeira meteorológica do Ártico em 2018, em cooperação com a Organização Meteorológica Mundial, o Instituto Meteorológico Finlandês, e outros institutos nacionais, tendo reunido tanto o CA como a comunidade meteorológica. A partilha de conhecimentos sobre informação científica baseada em dados meteorológicos contribui para reforçar a compreensão das questões climáticas e das mudanças que se estão a verificar no Ártico. De acordo com o então embaixador finlandês no Ártico, Aleksi Härkönen, a promoção de informação científica concreta através da investigação meteorológica oferece a oportunidade de não “concordar em discordar” sobre questões importantes relacionadas com as alterações climáticas e os seus possíveis impactos sobre o Ártico.

Relativamente ao trabalho da TFICA, estabelecido na Declaração de Fairbanks em 2017, no final da presidência dos Estados Unidos, que transferiu a presidência para a Finlândia, a ênfase foi colocada na melhoria da conectividade, que liga duas das áreas prioritárias que a Finlândia destacou – conectividade e educação. Uma vez que numerosas actividades humanas estão cada vez mais a ser desenvolvidas no Ártico, a importância de uma conectividade melhorada e estável é apenas uma realidade crucial. O papel das TIC e a crescente necessidade de digitalização proporciona as condições para o seu progresso económico e social no contexto das características geofísicas prevalecentes na região, tais como a presença de condições climáticas adversas, a distância significativa entre os assentamentos humanos, e infra-estruturas físicas deficientes. Na condição ártica, a educação, a partilha de conhecimentos e a garantia de desenvolvimento humano e acesso à aprendizagem são especialmente beneficiados pela criação de infra-estruturas digitais ligadas a uma melhor conectividade. A presidência finlandesa tem demonstrado um enorme sucesso a este respeito, e em Maio de 2019, na reunião ministerial de Rovaniemi, a Task Force apresentou várias conclusões e recomendações para melhorar a conectividade no Ártico. Um seguimento da iniciativa é o plano de construção do cabo de comunicação submarino trasn-ártico concebido já em 2018 por um consórcio de uma empresa finlandesa de infra-estruturas liderada pela Cinia, à qual estão actualmente envolvidas empresas da Rússia e do Japão. A construção prevista terá potencialmente lugar entre 2022 e 2023.

Em Maio de 2019, devido ao protesto dos EUA para desenvolver o acordo climático sobre o Ártico, este nunca foi adoptado. Como é que os desacordos entre os estados afectam a actividade do Conselho? E o que se pode esperar do trabalho do CA, quando os Estados Unidos assumirem a presidência?

Penso que a questão não é sobre um acordo climático sobre o Ártico. Trata-se antes de um desacordo que os Estados Unidos tiveram com outras nações do Ártico relativamente ao uso da linguagem da “mudança climática” na potencial “Declaração Conjunta”, que deveria ser adoptada em Rovaniemi. A “Declaração Conjunta” é uma expressão das ambições comuns do Ártico e da direcção do CA acordada pelas nações do Ártico. Tal Declaração é adoptada na reunião ministerial do CA, realizada uma vez em cada dois anos. Contudo, pela primeira vez na sua história desde a sua fundação em 1996, a reunião ministerial do CA de 2019 foi concluída sem uma “Declaração Conjunta”. Isto deveu-se à oposição dos Estados Unidos devido ao desacordo sobre a utilização da linguagem da “mudança climática” nos esforços do trabalho do Conselho. O CA funciona com base no consenso e, por conseguinte, embora todos os outros sete membros do Conselho tivessem a posição comum sobre as alterações climáticas como o principal motor da transformação do Ártico, a oposição dos Estados Unidos levou à adopção de um “Balanço Conjunto”, e não de uma “Declaração Conjunta”. Trata-se de facto de um grande revés, como nunca tinha acontecido antes. Naturalmente, traz frustração nos esforços de cooperação no Ártico quando os Estados Unidos, sendo uma grande superpotência, detém uma posição autónoma sobre uma questão que a maioria das nações árticas, e também os estados e actores não árticos, consideram extremamente relevante para enfrentar os desafios do Ártico, o que é fortemente comprovado pela informação científica disponível. Certamente, terá um impacto na determinação da estratégia futura do CA, uma vez que funciona com base no consenso.

O balanço conjunto não utilizou o termo “alterações climáticas”, mas foi assinado pelos oito ministros dos negócios estrangeiros, incluindo o dos Estados Unidos. Reafirmou o compromisso de continuar a trabalhar em questões relacionadas com a sociedade, a cultura e a economia no Ártico e de garantir o bem-estar dos seus habitantes ao desenvolvimento sustentável para a protecção do ambiente do Ártico. Uma Declaração teria provavelmente tido maior significado normativo do que a do balanço conjunto, e isso teria também oferecido consistência no trabalho do CA. No entanto, teria havido uma Declaração com linguagem semelhante à que foi utilizada na balanço, que teria sido diferente, uma vez que, de qualquer modo, houve este desacordo? Eu sugeriria que ficámos com um sentimento desconfortável pelo facto de tal desacordo sobre uma questão importante – as alterações climáticas – pelo que o Ártico como um todo está preocupado. Provavelmente precisamos de esperar e ver como a posição dos Estados Unidos sobre esta importante questão pode mudar quando, e se, a administração Trump for substituída por uma nova.

Contudo, o que considerei chocante neste processo foram os esforços de cooperação de longa data e a assunção do “excepcionalismo ártico”, ambos se estão a tornar cada vez mais confusos. Isto leva os Estados Unidos a encontrarem o envolvimento da China, um Estado não ártico, uma ameaça à cooperação ártica. Durante a reunião ministerial de Rovaniemi, os EUA salientaram a sua preocupação relativamente ao crescente envolvimento da China na região, tornando o Ártico uma arena de política de poder e competição global. Para a China, a parceria com a Rússia é vital devido à sua proximidade, capacidade e influência, bem como ao seu estatuto de superpotência do Ártico. É óbvio que a cooperação China-Rússia no, em particular em projectos de infra-estruturas ao longo da Rota do Mar do Norte, irá muito provavelmente considerar o interesse estratégico da Rússia em procurar investimentos chineses para fazer avançar a sua região subdesenvolvida do Ártico e o interesse da China em expandir o seu comércio e infra-estruturas de investimento. Isto inclui a expansão das rotas comerciais através da iniciativa da Rota Polar da Seda da China. Pode ser que o investimento chinês no Ártico russo seja um ponto de entrada para a China se envolver na política do Ártico para desempenhar um futuro grande papel de poder. Existem, portanto, razões para acreditar que as relações China-Rússia terão uma implicação na política dos Estados Unidos no Ártico, e terão um impacto no excepcionalismo do Ártico. Mais uma vez, não sou pessimista, e espero que a divisão binária entre estados árticos e não árticos no CA (como membros e observadores, respectivamente) permita às nações do Ártico enfrentarem desafios comuns numa língua comum. No entanto, como foi dito, provavelmente teremos de esperar por uma nova administração americana que será potencialmente mais informada sobre o Ártico e sobre as mudanças que progressivamente encontra, e possíveis mecanismos para lidar com os seus desafios.

O que pensa da constituição militar da NATO e da Rússia no Ártico?

O Ártico, outrora inspirado para ser construído como uma “zona de paz” internacional, está a tornar-se cada vez mais significativo em termos geopolíticos para os actores tanto dentro como fora da região. Isto resulta da extracção acelerada de recursos naturais inexplorados, da expansão das actividades marítimas ao longo das costas do Ártico, e da generalização de investimentos bilaterais e projectos de infra-estruturas para ligar a região a parceiros estratégicos, por exemplo, para o fornecimento dos recursos de hidrocarbonetos da região. O quadro geral mostra um aumento dos interesses externos impulsionado pelas relações bilaterais entre a Rússia como Estado ártico e outras nações de fora. É aqui que a China, por exemplo, está a emergir como actor influente. Para a Rússia, à medida que as actividades comerciais e de investimento estão a aumentar, a acumulação militar consiste em destacar forças fortemente treinadas capazes de enfrentar os desafios em condições difíceis, e também em salvaguardar a sua soberania na região. No entanto, para outras nações do Ártico, a militarização traz uma grande preocupação por uma série de razões. Estas incluem o equilíbrio assimétrico de poder entre a Rússia e outras nações do Ártico na região, um aumento da cooperação bilateral de parceria entre a Rússia e a China, a falta de mandato no CA para discutir questões de segurança militar entre as nações do Ártico, etc. Como resultado, penso que a construção da NATO e os seus recentes exercícios militares são contra-acções para responder à militarização da Rússia na região, em caso de relações de poder assimétricas.

Contudo, continuo a pensar que o Ártico deve ser considerado como uma região única, e deve ser impulsionado pela noção de “excepcionalismo do Ártico”, não só para o próprio Ártico mas também para o resto do mundo. Assim, são os Estados do Ártico que devem assumir a responsabilidade primária, ao mesmo tempo que informam os Estados não árticos sobre os desenvolvimentos do Ártico e criam oportunidades para se envolverem em assuntos do Ártico, obedecendo a regras estabelecidas ao abrigo de um quadro jurídico internacional. Parece haver uma falta de equilíbrio de poder no Ártico. O CA não tem mandato para debater questões de segurança militar; falta legitimidade à NATO no Ártico, uma vez que apenas cinco das oito nações árticas são seus membros e tem também estados não árticos como membros; a Rússia, sendo a maior nação ártica, está a desenvolver cada vez mais a sua parceria estratégica com a China – um Estado emergente não ártico que procura um papel mais importante na política de poder. Por conseguinte, para que o Ártico continue a ser uma zona de paz, é importante ter mecanismos de construção de confiança apoiados por todas as nações árticas. A transparência do lado russo na sua militarização do Ártico é especialmente importante devido às aparentes relações de poder assimétricas entre a Rússia no Ártico e os outros Estados do Ártico. A realização de sessões regulares de partilha de informação sobre actividades militares, diálogos conjuntos regulares NATO-Rússia, bem como ocasionais exercícios conjuntos NATO-Rússia no Ártico, poderiam sem dúvida ajudar a reduzir a tensão.◼